Loi sur le matériel de guerre : quelle dose de neutralité l’industrie de l’armement peut-elle supporter ?

En 2025, les entreprises suisses ont exporté du matériel de guerre pour 948,2 millions de francs vers 64 pays. C’est 43 % de plus que l’année précédente et presque autant que lors de l’année record 2022. L’Allemagne a reçu à elle seule du matériel pour 386,4 millions de francs, surtout des munitions et des véhicules blindés. La branche parle pourtant d’une « image trompeuse » : les commandes se seraient effondrées depuis 2022 ; plusieurs États européens ne voudraient plus acheter d’armement en Suisse en raison des règles helvétiques.

Le dimanche 29.11.2026, le peuple se prononcera sur la réponse du Parlement : un assouplissement de la loi sur le matériel de guerre. À l’avenir, les États partenaires devraient pouvoir recevoir des armements suisses même lorsqu’ils sont impliqués dans un conflit armé. Le Conseil fédéral aurait la faculté de déroger aux critères d’autorisation dans des situations extraordinaires. En outre, la déclaration de non-réexportation deviendrait l’exception. Par cette déclaration, les États acheteurs s’engagent aujourd’hui à ne pas céder de matériel suisse sans l’accord de Berne.

Une alliance réunissant le PS, les Vert-e-s, le PEV et des organisations non gouvernementales, soit une vingtaine d’organisations au total, a lancé le référendum contre la modification. Les sondages laissent l’issue ouverte : dans le premier sondage SSR, le oui est en tête avec 49 % contre 41 % ; dans celui de Leewas pour Tamedia et « 20 Minuten », le non devançait de peu le oui, par 47 % contre 44 %. Des quatre objets soumis au vote le 29.11.2026, c’est la loi sur le matériel de guerre qui divise le plus.

Ce que change la nouvelle loi sur le matériel de guerre

Aujourd’hui, l’interdiction d’exporter vers des pays en conflit est absolue. L’autorisation n’est pas accordée « si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé interne ou international ». La règle vaut pour tous les États, y compris l’Allemagne ou les États-Unis. Avec la révision, les États partenaires en seraient exemptés. Les demandes d’exportation vers ces pays « sont acceptées, sauf en cas de circonstances exceptionnelles et si les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure, de politique de neutralité ou de politique de sécurité exigent un refus », dispose la nouvelle loi.

Deuxièmement, le Conseil fédéral obtient une clause générale. En cas de circonstances exceptionnelles, il peut déroger aux critères d’autorisation visés à l’article 22a si la sauvegarde des intérêts en matière de politique extérieure ou de politique de sécurité l’exige. Il doit ce faisant respecter les obligations internationales, dont le droit de la neutralité. Lorsqu’il statue sur un cas particulier, il doit en informer les Commissions de la politique de sécurité dans les 24 heures. La validité d’une ordonnance de dérogation est limitée à quatre ans au plus ; elle peut être prorogée une fois. Elle devient caduque six mois après sa prorogation si, dans l’intervalle, le Conseil fédéral n’a pas soumis au Parlement un projet d’adaptation des critères d’autorisation fixés dans la loi. La loi ne prévoit pas que le Parlement approuve la dérogation elle-même.

Troisièmement, la déclaration de non-réexportation devient l’exception. Le Conseil fédéral « peut » désormais l’exiger du destinataire étatique final lorsque des raisons relevant de la politique extérieure, de la politique de neutralité ou de la politique de sécurité le requièrent. Il y est en principe renoncé pour les livraisons de composants qui s’inscrivent dans une chaîne de création de valeur internationale. Les déclarations existantes pour du matériel livré auparavant restent valables.

L’obligation d’obtenir une autorisation pour chaque transaction ne change pas. Le droit de la neutralité et les obligations internationales comme le Traité sur le commerce des armes continuent de s’appliquer. Les États qui violent systématiquement et gravement les droits de l’homme restent exclus. Le PS fait toutefois remarquer que la nouvelle clause générale permet au Conseil fédéral de déroger à tous les critères, donc aussi à celui-ci.

La loi ne dit pas quels États sont considérés comme partenaires. C’est le Conseil fédéral qui en fixe la liste, à l’annexe 2 de l’ordonnance sur le matériel de guerre. Au Parlement, il a toujours été question de 25 États. Le 27.05.2026, après les débats parlementaires et avant la votation, le Conseil fédéral a ajouté à la liste l’Islande et dix États de l’UE : la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie. Depuis le 01.07.2026, elle compte 36 pays, dont tous les États de l’UE ainsi que la Norvège et l’Islande. Le Conseil fédéral a parlé de « tous les États de l’UE et de l’AELE » ; le Liechtenstein, membre de l’AELE, ne figure pourtant pas sur la liste.

De la « lex Ukraine » à une loi sur mesure pour l’industrie de l’armement

Le droit en vigueur est récent. En 2021, le Parlement a durci les règles à titre de contre-projet à l’initiative dite correctrice, qui voulait interdire les exportations vers les pays en proie à la guerre civile. Depuis le 01.05.2022, les critères d’exclusion figurent dans la loi et non plus dans l’ordonnance. Le Parlement a biffé la compétence dérogatoire que le Conseil fédéral avait déjà demandée à l’époque. Pour les initiants, ce point était décisif. « Renoncer à l’article 22b était à cet égard une condition impérative du retrait », écrivait le PS en 2024.

Un peu plus de deux mois avant l’entrée en vigueur, la Russie lançait son offensive contre l’Ukraine. L’Allemagne, le Danemark et l’Espagne ont demandé à Berne l’autorisation de céder à l’Ukraine du matériel fabriqué en Suisse. L’Allemagne voulait livrer des munitions pour le char antiaérien Gepard, le Danemark des blindés à roues Piranha du fabricant thurgovien Mowag. Berne a rejeté toutes les demandes en invoquant la loi sur le matériel de guerre et le droit de la neutralité. À Berlin, ces refus ont suscité l’incompréhension. Le vice-chancelier de l’époque, Robert Habeck, a reproché à la Suisse de ne pas être un partenaire fiable en matière d’armement en temps de guerre.

Au Parlement, plusieurs tentatives se sont succédé en faveur d’une « lex Ukraine », censée permettre les réexportations vers l’Ukraine. Aucune n’a abouti. En novembre 2025, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a retiré sa dernière intervention et intégré la question au projet du Conseil fédéral. Celui-ci ne proposait qu’une compétence dérogatoire. Le Parlement y a ajouté le privilège accordé aux États partenaires en cas de conflit et la renonciation, dans une large mesure, à la déclaration de non-réexportation. L’aide à l’Ukraine s’est muée en assouplissement général. « Il s’agit ici d’une loi taillée sur mesure pour l’industrie de l’armement, qui n’aide pas l’Ukraine », a déclaré le Vert zurichois Balthasar Glättli au Conseil national.

Record ou crise ?

Les chiffres des exportations servent les deux camps. Après le record de 955 millions de francs atteint en 2022, les exportations ont chuté de 27 % en 2023, puis reculé encore en 2024. En 2025 est venu le rebond, à 948,2 millions de francs. Environ 91 % du total est allé à des États partenaires, 86 % en Europe. Les munitions en représentaient 43 %, les véhicules blindés et leurs composants un peu moins de 24 %.

Les opposants y voient la preuve que l’industrie n’a pas besoin d’assouplissement. Les chiffres de 2025 « réfutent le prétendu “naufrage de l’industrie de l’armement” », écrivait le Groupe pour une Suisse sans armée. La branche rétorque que les commandes se sont effondrées depuis 2022 et que certaines entreprises sont sous forte pression. La start-up CDDS, spécialisée dans la défense contre les drones, examinerait des sites dans l’UE plutôt qu’en Suisse pour mettre sur pied sa production. Le fabricant de drones Destinus aurait déjà transféré son siège à l’étranger, écrivait Matthias C. Zoller, secrétaire général de SWISS ASD, le 13.03.2026 sur le site de Swissmem.

Sur le plan macroéconomique, la branche pèse peu. En 2025, le matériel de guerre a représenté environ 0,2 % des exportations suisses de marchandises. Selon une étude citée dans le message du Conseil fédéral, l’industrie de l’armement au sens strict génère une valeur ajoutée d’environ 2,3 milliards de francs et quelque 14’300 emplois ; en y ajoutant les fabricants de biens à double usage, on atteint environ 35 milliards de francs et 137’000 emplois. Pour Simon Plüss, responsable des contrôles à l’exportation et des sanctions au SECO, le marché de l’armement est actuellement, à l’échelle mondiale, « un marché de croissance par excellence ». Selon les chiffres du SECO, quelque 60 % des exportations autorisées sont des pièces détachées et des éléments d’assemblage. Les entreprises suisses deviennent ainsi des sous-traitants, en a conclu Plüss.

Le cas des États-Unis montre comment le nouveau droit s’appliquerait. Depuis l’escalade au Proche et au Moyen-Orient, le 28.02.2026, la Suisse n’a plus approuvé aucune demande d’exportation définitive vers les États-Unis, alors qu’ils étaient en 2025 le deuxième acheteur de matériel de guerre suisse. Avec la modification, des pièces sans pertinence militaire pour le conflit pourraient de nouveau être autorisées, par exemple des composants qu’une entreprise américaine intègre dans un système d’armes commandé par des pays européens.

La question ukrainienne

L’Ukraine était à l’origine du débat, mais la loi ne la mentionne pas. Le SECO est sans équivoque : « Non, les exportations directes de matériel de guerre vers l’Ukraine resteraient interdites même avec la modification de la loi. » L’Ukraine ne fait pas partie des États partenaires. L’interdiction liée aux conflits continue donc de s’appliquer à elle, à quoi s’ajoute le principe d’égalité de traitement qui découle du droit de la neutralité. Selon le SECO, la Suisse ne pourrait pas donner son accord à une réexportation.

Pour autant, une réexportation n’est pas exclue. Lorsqu’un pays acquéreur démontre de manière crédible qu’il a lui-même besoin du matériel, le SECO n’exige plus de déclaration de non-réexportation. Si le pays acquéreur décide des années plus tard de céder tout de même le matériel à l’Ukraine, « alors de facto des réexportations vers ce pays pourraient être possibles », écrit le SECO. Le comité référendaire souligne au contraire que le projet exclut les livraisons à l’Ukraine. La conseillère aux États argovienne du Centre Marianne Binder-Keller, qui a approuvé le projet, a résumé le dilemme devant la Chambre haute : « c’est justement l’Ukraine, qui aurait vraiment besoin de notre aide, que nous laissons quelque part sur le bord du chemin ».

La neutralité, une arme rhétorique

Les deux camps invoquent la neutralité. Le droit de la neutralité repose sur les Conventions de La Haye de 1907. Il interdit à un État neutre de livrer aux belligérants du matériel provenant de stocks étatiques. Pour les exportations privées, il exige l’égalité de traitement entre les belligérants. Le Conseil fédéral assure que toutes les exportations resteraient compatibles avec ce droit. De fait, la nouvelle loi mentionne expressément les intérêts en matière de politique de neutralité comme motif de refus. Le PS estime au contraire qu’approvisionner des États partenaires engagés dans un conflit international serait incompatible avec la Convention de La Haye.

« C’est pourquoi cette révision n’est pas un abandon de la neutralité. Elle la renforce », affirme le conseiller national UDC saint-gallois Michael Götte. Le conseiller national socialiste zurichois Fabian Molina rétorque : « Cela n’a rien à voir avec la neutralité. C’est du cynisme au service de l’industrie de l’armement. » Le conseiller aux États PLR argovien Thierry Burkart a ouvertement reconnu la contradiction devant la Chambre des cantons : « Ce dilemme, nous devons l’assumer, sinon nous sacrifions le principe de la neutralité armée. »

La Suisse a montré il y a quelques semaines à peine ce qu’elle pense de sa neutralité. Le 27.09.2026, elle a rejeté l’initiative sur la neutralité par 70,2 % de non, sans qu’un seul canton l’accepte. L’initiative aurait inscrit une neutralité stricte dans la Constitution ; elle ne réglait pas expressément les exportations d’armes. Reste à savoir si ce net refus permet de préjuger du scrutin de novembre.

Les camps en présence

Le Conseil fédéral et la majorité du Parlement font campagne pour le projet, aux côtés de personnalités politiques de l’UDC, du PLR, du Centre et des Vert’libéraux réunies au sein de l’Alliance Sécurité Suisse, ainsi que de l’Union patronale suisse, d’economiesuisse et de Swissmem. Le président de la Confédération Guy Parmelin a lancé la campagne du Conseil fédéral le 29.09.2026. Le Centre a adopté le mot d’ordre du oui sans opposition lors de son assemblée des délégués. Au Conseil national, le groupe vert’libéral était toutefois divisé. « Coller des fleurs sur son casque, ça aide peut-être à Woodstock », a lancé le président de l’Alliance, le conseiller national du Centre Reto Nause, lors de la conférence de presse du camp du oui. Le conseiller national PLR schwytzois Heinz Theiler invoque l’armée : « Nous investissons ces prochaines années des milliards dans notre armée. » Il serait « irresponsable de laisser s’effondrer en même temps l’industrie qui maintient ces systèmes en vie ». La directrice d’economiesuisse, Monika Rühl, met en garde : « Si des entreprises partent, les places d’apprentissage technologiques et les emplois hautement qualifiés qui y sont liés disparaissent aussi. »

Le PS, les Vert-e-s et le PEV combattent le projet, aux côtés du Groupe pour une Suisse sans armée, d’Amnesty Suisse, de Caritas et de la commission Justitia et Pax de la Conférence des évêques suisses. « Cette révision n’est rien d’autre qu’une loi taillée sur mesure pour l’industrie de l’armement », a déclaré la conseillère nationale socialiste zurichoise Priska Seiler Graf lors du dépôt du référendum. Molina voit la réputation de médiatrice de la Suisse menacée : « Nous ne tirons pas profit des guerres auxquelles nous voulons mettre fin à la table des négociations. » Le conseiller national PEV bernois Marc Jost prévient que la Suisse ne saurait se présenter « le matin en médiatrice » et livrer l’après-midi des munitions pour ces mêmes conflits.

Arena : assouplir les exportations d’armes ?

Les sondages : au coude-à-coude

Les trois sondages se contredisent. Dans la première vague du sondage de tendance réalisé du 05 au 18.10.2026 par gfs.bern pour la SSR, 49 % se prononcent pour la modification et 41 % contre ; 10 % sont indécis. gfs.bern parle d’un « coude à coude avec avance du Oui » ; comme seuls 55 % des électeurs ont déjà arrêté définitivement leur choix, « la campagne dispose encore d’une marge de manœuvre considérable pour influencer l’opinion ». Entre le 07 et le 19.10.2026, YouGov a mesuré 38 % de oui et 33 % de non ; avec 29 %, la part des indécis y est plus élevée que pour tout autre objet. Dans l’enquête antérieure de Leewas pour Tamedia et « 20 Minuten », menée les 07 et 08.10.2026, les opposants l’emportaient par 47 % contre 44 %. Les lignes de fracture séparent les sexes et les régions linguistiques : dans le sondage SSR, les hommes disent oui à 57 %, les femmes non par 46 % contre 41 %. La Suisse alémanique approuve à 53 %, la Suisse romande rejette par 48 % contre 37 %. Le soutien est le plus fort parmi les sympathisants du PLR, avec 73 %, suivis de ceux du Centre et des Vert’libéraux. Le rejet est le plus net chez les sympathisants des Vert-e-s, à 63 %, et du PS, à 62 %. Le cas de l’UDC est remarquable : au Conseil national, son groupe a voté oui à une exception près ; sa base était divisée chez Leewas, à 45 % contre 47 %, et approuve le projet à 57 % dans le sondage SSR. S’agissant d’un référendum, seule la majorité du peuple est déterminante.

Ce que changerait un oui, ce que changerait un non

Chronologie

Commentaire : un oui, mais les yeux ouverts

La loi de 2021 avait été conçue pour un monde qui n’existe plus depuis le 24.02.2022. Si le pire advenait, elle traiterait l’Allemagne, qui se réarme face à une menace venue de l’Est, comme n’importe quel autre État impliqué dans un conflit. Qui veut une neutralité armée a besoin d’une industrie capable de livrer en cas de crise. Or cette industrie ne peut survivre grâce au seul marché intérieur. Les États partenaires dont il est question sont les pays de l’UE, la Norvège et l’Islande ainsi que le Royaume-Uni, les États-Unis, le Canada, le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’Argentine. La Suisse coordonne étroitement avec eux ses contrôles à l’exportation. Leur refuser notre fidélité parce qu’ils pourraient avoir à se défendre, ce n’est pas de la neutralité, c’est s’affaiblir soi-même.

Le projet présente toutefois deux faiblesses qu’il ne faudrait pas minimiser. La clause générale confère au Conseil fédéral un pouvoir dont l’usage, au cas par cas, fait seulement l’objet d’une information au Parlement. Et le gouvernement a déjà étendu la liste des États partenaires de 25 à 36 avant la votation, sans que le Parlement ait eu à se prononcer. Voter oui, c’est faire confiance au Conseil fédéral. En cas de oui, le Parlement devrait surveiller étroitement l’usage de ce pouvoir.

L’objection la plus honnête des opposants concerne l’Ukraine. Elle était à l’origine de ce débat. Et c’est justement elle que le projet n’aide guère. C’est un manquement du Parlement, qui n’a pas réussi pendant des années à s’entendre sur une « lex Ukraine ». Ce n’est pas une raison pour affaiblir notre propre capacité de défense.

Toutes les données sont arrêtées au 30.10.2026. Chiffres d’exportation en valeur nominale, selon le SECO. Le deuxième sondage SSR paraîtra en novembre ; cet article sera ensuite mis à jour. Les citations prononcées dans une autre langue ont été traduites par la rédaction. Les sources sont citées dans leur langue d’origine.

Sur le même sujet : Initiative sur la neutralité : à qui appartient la neutralité suisse ? (en allemand) · 13e rente AVS : le peuple a commandé, on lui présente l’addition · Initiative pour l’équité : le Centre défie le oui à l’imposition individuelle

Sources

• Conseil fédéral : Kriegsmaterialgesetz, page de la votation avec les explications (état au 12.10.2026)
• Swissvotes : texte soumis au vote, modification du 19.12.2025
• SECO : dossier sur la votation, avec questions et réponses
• Conseil fédéral : Bundesrat empfiehlt ein Ja (29.09.2026)
• SECO : extension de la liste des États partenaires (décision du 27.05.2026)
• Conseil fédéral : Botschaft zur Änderung des Kriegsmaterialgesetzes (12.02.2025)
• Conseil fédéral/SECO : Ausfuhr von Kriegsmaterial im Jahr 2025 (10.03.2026)
• SECO : Ausfuhren nach Endempfängerstaaten 2025
• SECO : Ausfuhr von Kriegsmaterial im Jahr 2024 (11.03.2025)
• SECO : Ausfuhr von Kriegsmaterial im Jahr 2023 (05.03.2024)
• Conseil national : vote final (19.12.2025)
• Conseil des États : vote final (19.12.2025)
• Chancellerie fédérale : aboutissement du référendum (29.04.2026)
• Parlement/ATS : débat au Conseil des États (11.06.2025)
• Parlement/ATS : débat au Conseil national (02.12.2025)
• SRF : Räte lockern Regeln für Waffenexporte (04.12.2025)
• PS Suisse : fiche d’information sur la révision (19.11.2025)
• Réponses à la consultation sur la compétence dérogatoire (2024)
• CPS-N : communiqué de presse (12.08.2025)
• cash.ch/AWP : dépôt du référendum (17.04.2026)
• cash.ch/AWP : Ausfuhren erreichen fast Rekordwert (10.03.2026)
• cash.ch/Reuters : Neutralität bremst (05.03.2024)
• Blick : Schweizer Waffenexporte brechen ein (05.03.2024)
• Blick : Ständerat will Regeln aufweichen (11.06.2025)
• Plattform J : lancement de la campagne du camp du non (13.10.2026)
• Plattform J : lancement de la campagne du camp du oui (15.10.2026)
• cash.ch/ATS : assemblée des délégués du Centre (06.09.2026)
• Swissmem : mots d’ordre pour les votations fédérales (08.09.2026)
• cash.ch/AWP : premier sondage Tamedia sur la votation du 29.11.2026 (14.10.2026)
• YouGov Schweiz : baromètre des votations du 29.11.2026 (20.10.2026)
• gfs.bern : sondage de tendance SSR, 1re vague, sur la votation du 29.11.2026 (23.10.2026)
• SRF : premier sondage SSR sur la loi sur le matériel de guerre (23.10.2026)
• news.at/APA : Schweizer gegen striktere Neutralität (27.09.2026)
• SRF : Absage an Wiederausfuhr im Ständerat (06.03.2023)
• cash.ch/ATS : Neutralitätsinitiative scheitert deutlich (27.09.2026)
• Parlement/ATS : Guy Parmelin zum Bundespräsidenten gewählt (10.12.2025)
• SRF : Wird das Kriegsmaterialgesetz gelockert? (11.05.2023)
• swissinfo.ch : Keine Weitergabe von Piranha-Panzern durch Dänemark (01.06.2022)
• nau.ch : Schweiz lehnt spanisches Gesuch ab (10.02.2023)
• Moneycab : Mowag in Kreuzlingen
• Conseil fédéral : Exportkontrollerleichterungen neu für alle EU- und EFTA-Staaten (27.05.2026)
• Swissmem/SWISS ASD : Eine trügerische Momentaufnahme (13.03.2026)
• CPS-N : communiqué sur la fin de l’examen (11.11.2025)
• Chancellerie fédérale : Explications du Conseil fédéral, votation populaire du 29.11.2026, avec le texte soumis au vote (version française)
• SECO : Votation sur la modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre, questions et réponses (version française)
• gfs.bern : sondage SSR, 1re vague, sur la votation du 29.11.2026 (version française, 23.10.2026)